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如何准确掌握责令改正的法律属性及如何正确适用
2017-04-17 12:56 来源:中国质量投诉网 浏览:次 作者:李越
       如何准确掌握责令改正的法律属性及正确适用
       掌握责令改正的法律属性四要素:
       (1)作出责令改正的主体是行政机关或法律、法规授权的组织。 
       (2)责令改正的对象是违法行为人,即违法的公民、法人或其他组织。
       (3)责令改正的作出以行政相对人违法为前提。
       (4)责令改正是行政主体依据职权或法律、法规、规章作出的要求违法行为人纠正不法状态的一种管理措施。
        了解适用责令改正的三种情形:
       1.行为人的行为违反法律、法规、规章的规定;
       2.法律、法规、规章有明确授权由行政机关对某一违法行为给予责令改正或法律、法规、规章虽未明确规定,但依法属于行政机关职权管辖的范围(如质监部门对特种设备的监管);
       3.根据《行政处罚法》第二十三条规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。
  明确适用责令改正的四种类别:
        1、属于监管措施的责令改正。这是依据行政管理部门的监管职责对当事人提出改正的行政行为。这个行为没有增加当事人新的义务,而是要求当事人履行原本就应当履行的法定义务,因此,不是行政处罚。作出这类“责令改正”的决定,可以单独适用于所有违反法律法规和规章的的违法行为;由于这类“责令改正”是依据负有的监管职责而作出的,因此,是不须要法律法规明确规定就可以作出的。可以书面作出,也可以口头作出。例如:一经营者诋毁 另一经营者的商业信誉或者商品信誉的,虽然《反不正当竞争法》没有规定对该行为可以作出行政处罚,但是可以依据该法授权行政管理部门的监管职责,作出责令改正的决定。
        2、属于程序性的责令改正。很多法律法规都规定:“责令改正,拒不改正的处以……的处罚”,如:《法人登记条例细则》规定:“不按规定悬挂营业执照的,予以警告,责令改正;拒不改正的,处以2000元以下的罚款”。就是这类;当事人不改的,将承担不利的法律后果;这类“责令改正”也不属于行政处罚,而是在处罚前的警示。作出这类“责令改正”的,不能用口头形式,而必须用书面形式,而且应当有法律法规的明确规定,这是为下一步的处罚留下证据,也是作出行政处罚的法定前置程序。
        3、属于附加罚的责令改正。对当事人处以罚款还不足以纠正违法行为时的附加处罚。如虚报注册资本,对其进行了罚款,但虚报注册资本的行为还没有得到改正,不能仅对其进行了罚款就完事,还必须责令改正。原则上,对所有违法行为的行政处罚,都应当同时责令改正。这类“责令改正”,属于行政处罚的附加罚,但不能单独适用。
        4、属于强制措施类的责令改正。这类“责令改正”多是要求违法行为人恢复原状,或者强制为一定行为。因此,将其列为强制措施类。比如:《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十八条规定:“对当事人家存或者寄存的涉嫌违法物品,需要扣押的,责令当事人取出;当事人拒绝取出的,应当会同当地有关部门将其取出,并办理扣押手续。”《中华人民共和国产品质量法》规定:服务业的经营者将禁止销售的产品用于经营性服务的,责令停止使用;还有“责令赔偿”、“责令销毁”等都属于这类。这类“责令改正”不属于行政处罚,在适用时必须要有法律依据的明确规定,应当书面作出决定。
       注意适用责令改正存在的四类问题:
        1、期限。法律、法规、规章有明确规定的,应按规定确定责令改正的期限;未明确规定的,应根据违法行为的性质确定责令改正的期限。可以当场改正的,应当责令当场改正;需要一定期限改正的,应当根据实际情况确定责令改正期限。
        2、形式。从理论上说,责令改正可以口头形式作出,也可以书面形式作出,但是口头形式不利于证据的固定保存,因此最好以书面形式作出。特别是对部分将责令改正作为行政处罚的前置性行政行为的,更应以书面形式作出。
        3、程序。责令改正应当遵循一般的行政监督管理程序,即表明身份、进行检查、指出问题、听取当事人陈述及申辩、送达责令改正通知书、送达签字确认等。
        4、文字表述。《责令改正通知书》中表述的内容应是责令当事人停止或纠正违法行为的意思表示,及未在限定期限内改正可能引起的法律后果。避免将责令改正表述为行政处罚、要求当事人行使其享有的权利或者其他行政行为。例:对无照经营者发出的《责令改正通知书》上填写:“责令停止相关经营活动,限期办理营业执照”。这里,“责令停止相关经营活动”是对的,但“责令限期办理营业执照”就错了。我们知道,营业执照是行政许可,行政许可是依申请的行政行为,“申请”是当事人的权力,权力是可以自由处分的,一般来说,行政机关只能要求当事人履行义务,而不能要求当事人行使权力。另在表述当事人违法行为的涉嫌违法条款时莫混淆成了对应罚则,责令当事人改正的法律依据及职权依据也应当准确而严谨。
         正确适用责令改正的三个建议:
         (一)充分认识责令改正的重要作用。对日常监管和处罚中对违法行为作出责令改正,可减少违法行为范围的扩大和危害性的加深,充分体现教育与惩治相结合的原则,也有利于规避由于“不作为”、“不依法行政”、“不依程序执法”等给执法人员带来的风险。
        (二)完善责令改正措施。一是尽量使用书面的《责令改正通知书》,书面的责令改正对当事人而言比口头的责令改正更有威慑力,从而增大其执行有关行政措施的可能性。尤其要注意的是,部分执法人员在巡查时将企业的违法行为写入巡查记录并责令改正,用自制的巡查记录代替责令改正通知,笔者认为这是不妥当的。从证据效力的角度上讲,《责令改正通知书》是监管部门对外统一使用的制式法律文书,其法律效力远远高于执法人员自制的巡查记录。二是掌握采取责令改正措施的适宜时机。日常监管中发现违法行为,及时采取责令改正措施,使当事人不至于错过改正轻微违法行为的机会;一宗案件由立案查处到作出处理决定往往需要较长时间,如《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十二条规定:“质量技术监督部门办理行政处罚案件,应当自立案之日起3个月内作出处理决定。因案情复杂不能按期作出处理决定的,经质量技术监督部门主要负责人批准,可以延长30日。”由此推算,案件调查处理时间可以超过4个月,因此,对某些案件,若等作出处理决定时才责令当事人改正或限期改正违法行为,不但在时效性上滞后,在这一时间段内还可能会出现监管执法风险,如涉及特种设备和食品药品安全监管的案件。三是注意相关证据的搜集和文书的制作,先有违法行为的存在,才能作出责令改正,就笔者意见而言,不论在哪种情况下,制作《现场检查笔录》都是必须的,要在《现场检查笔录》中清楚、真实、全面地记录现场检查情况,并将《责令改正通知书》附后,保证对当事人处理的“名正言顺”。四是完善责令改正的内容,根据不同的情况作出具体的责令改正内容,要写得清清楚楚,提出整改的方式方法及整改时限,使当事人既知道如何改又知道何时改,以确保改正效果。如逾期未建立特种设备安全技术档案的,责令“限期建立特种设备安全技术档案”,取得生产许可证的企业名称发生变化,未按规定办理变更手续的,限期“办理变更手续”等等。“限”的这个“期”,也要根据实际情况来作出,法律、法规、规章有专门对责令改正的期限作出规定的,按照法律法规的规定执行,如《质量技术监督行政处罚程序规定》第三十条对此已有明确规定,此处不赘。五是注意做好事后跟进,根据责令改正的期限及时对当事人的改正情况进行跟进,并做好记录。发现当事人未按照规定进行改正的,进行相应的处理。要注意,市场监管部分法律法规,如《特种设备安全监察条例》等有专门对作出责令改正后当事人不进行改正的情况应如何处理的明确规定,如遇此情况,应按法律法规的规定执行。
          (三)制定责令改正法律指引。建议将现行的《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国特种设备安全监察条例》等实体法“法律责任”章节中的责令改正统一归入第一章总则中,单独设立“行政机关发现违法行为的,应当责令当事人改正或限期改正”等法律条文。
       (作者:湖南省郴州市临武县质监局稽查队   李越)
         (责任编辑:中国质量投诉网)
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