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为什么将企业的安全生产责任绑架到监管人员身上?
2017-08-24 13:39 来源:中国质量投诉网 浏览:次 作者:傅大祥
为什么将企业的安全生产责任绑架到监管人员身上?
— —来自基层特种设备监管人员的心声
读《湖北当阳市马店矸石发电有限责任公司“8•11”重大高压蒸汽管道裂爆事故调查报告》感
    2016年8月11日14时49分,湖北省当阳市马店矸石发电有限责任公司热电联产项目在试生产过程中,2号锅炉高压主蒸汽管道上的“一体焊接式长径喷嘴”(企业命名的产品名称,是一种差压式流量计,以下简称事故喷嘴)裂爆,导致发生一起重大高压蒸汽管道裂爆事故,造成22人死亡,4人重伤,直接经济损失约2313万元。事故发生后,国务院领导高度重视,李克强总理作出重要批示:“要全力抢救伤员,尽最大努力减少伤亡,妥为做好善后处置,抓紧查明事故原因并追责”。近日,由湖北省监察局、省监察厅、省公安厅、省质监局、省能源局、省总工会等部门和宜昌市人民政府有关人员为成员的湖北省当阳市马店矸石发电有限责任公司“8•11”重大高压蒸汽管道裂爆事故调查组(以下简称事故调查组)。调查组按照“四不放过”和“科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效”的原则,通过现场勘验、调查取证、检测检验和专家论证,查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和财产损失情况,认定了事故性质,查清了相关单位和人员责任,提出了对有关责任人员和责任单位的处理意见。同时,针对事故原因及暴露出的突出问题,提出了事故防范措施建议。作为一名基层特种设备监察人员读完通篇调查报告不寒而栗,要说体会的话只能是欲加之罪何患无辞,我们基层特设人都奔走在渎职和玩忽职守的犯罪路上。
一、对该事故认定关键物品是否是特种设备存在异议
    2湖北当阳市“8.11”重大高压蒸汽管道裂爆事故调查报告公布,报告中最大的异议在于事故调查组是否有权力认定“事故喷嘴”属于特种设备?
    2第一个问题:“事故喷嘴”是不是特种设备?
    22013 年6 月29 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过通过的《中华人民共和国特种设备安全法》明确了特种设备的基本制度,其中之一就是国家对特种设备实行目录管理。该法第二条规定:特种设备的生产(包括设计、制造、安装、改造、修理)、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理,适用本法。本法所称特种设备,是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器(含气瓶)、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆,以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理。特种设备目录由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定,报国务院批准后执行。从这条可见看出,某种设备是否属于设备最终由国务院批准为准,是由国务院说了算!事故调查组应该没有这种权力。而目前的特种设备目录并不包括“喷嘴”。调查报告认定的“事故喷嘴虽然是一种流量计,但也是高温高压蒸汽管道的一部分,具有压力管道的全部功能”以及“质监部门在进行特种设备监管时,对事故喷嘴具备压力管道全部功能这一特性视而不见,以事故喷嘴未列入特种设备目录为由,机械执行规范标准,对事故喷嘴不检不管,监管严重缺失。”似乎有失公允。
    2第二个问题:如果“事故喷嘴”是特种设备又该如何管理呢?
    2一旦某种设备被国务院认定为特种设备,那么该设备又该如何管理呢?《中华人民共和国特种设备安全法》第八条对此有明确规定: 特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准。特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。从该条可以看出:对特种设备的检验应该依据相应的特种设备安全技术规范,不是其它文件!
    2另外事故调查报告也重申了事故调查遵循的原则之一就是“依法依规”,只是不知道这个“法”是否包括《中华人民共和国特种设备安全法》? 特种设备安全法对哪些设备是特种设备有明确的规定!
二、事故问责能否跳出“亡人必追”、“着边必追”、“舆论必追”的怪圈
    2我国安全生产事故频发,党和国家领导人对此也高度重视,安全生产,诚然“责任重于泰山”,但是只要出了事故,安全监管人员一定就要有人买单,一定就有人构成玩忽职守,这种“倒推犯罪”、息事宁人的办案思路,并不符合罪行法定原则。“要让人民群众在每一个案件中都要体会到司法公正”,真正恪守法律规定的“证据确凿充分”的要求。当前各类责任事故问责视乎走进了“亡人必追”、“着边必追”、“舆论必追”的怪圈。依法从严问责本是惩前毖后,治病救人的最佳现实教材和机遇,借他人之教训长自己之智,时刻警醒公职人员时刻牢记岗位职责,依法履职,恪守职责。正如这次湖北当阳市马店矸石发电有限责任公司“8•.11”重大高压蒸汽管道裂爆事故,最直接原因是企业采购不合格的“一体焊接式长径喷嘴”引发的,此设备并不在特种设备目录之中,意味你去用《中华人民共和国特种设备安全法》的相关要求对其监管属于违法行政。事故调查报告认定的“事故喷嘴虽然是一种流量计,但也是高温高压蒸汽管道的一部分,具有压力管道的全部功能”以及“质监部门在进行特种设备监管时,对事故喷嘴具备压力管道全部功能这一特性视而不见,以事故喷嘴未列入特种设备目录为由,机械执行规范标准,对事故喷嘴不检不管,监管严重缺失。”何为规范标准?规范标准是边界极限的限定,越过规范标准难道不是违规监管吗?事故调查组的逻辑:规范标准是死的,你们监管人员是活的,活人不知道变通执行规范标准码?我们监察特种设备使用单位要求遵章守纪,自身却知法犯法,以五十步笑百步的方式完成日常监管工作。习近平同志曾经勉励和要求广大党员干部要打铁还需自身硬,显然事故调查组的提法辜负了领袖的期望。党的十八大明确提出了依法治国的方针政策,倘若我们行政执法部门都不能摸清自身履职的边界,随意变通相关规定要求,这将给关进制度笼子里的行政公权拆掉栏杆,公权被随意放大,权责统一,也就意味着监管责任被随意放大或收缩。
    2特种设备监察人员是特种设备安全“监管人”,而不是“监护人”,为什么将企业的安全生产责任绑架到监管人员身上。我国安全生产法律和相关规章规定的非常明确,事故隐患排查治理的责任主体是生产经营单位,特种设备监察部门仅是对生产经营单位排查治理事故隐患工作实施监督管理。特种设备监察部门进行监督检查,系自上而下的行政行为,既是履行职责,同时也是行使权利。因监管对象众多加之特定职能需要,特种设备监察部门的监督检查只能采取抽查或专项检查方式,不能采取“排查”方式。要求特种设备监察部门“排查”所有生产经营单位特种设备事故隐患,充当企业的“安全保姆”,属于越疽代疱,既不现实,也无必要,更有悖于其监督管理职责。但司法实践中,关于特种设备监察部门的职责仍定位不清,一些司法机关认为特种设备监察部门到企业检查,主要职责和任务就是排查企业的生产安全事故隐患,地方政府领导、甚至许多特种设备监察人员也都持有同样的观点。报告中:“李建军,男,时任华强化工集团仪表车间主任,负责事故喷嘴采购的技术负责人。对华强集团公司采购制度落实不严,未对实地考察人员提出安全技术参数要求,对事故喷嘴技术审查把关不严。责令华强化工集团依据企业有关规定给予其撤职处分,并进行经济处罚。”,“赵红军,男,45岁,原当阳市质量技术监督局特监科科长。2016年11月29日,当阳市检察院以涉嫌玩忽职守罪对其立案调查。”通过这两个对当事人的处罚可以看出事故调查组认为监管人员比企业相关人员应该承担更重的处罚。本起责任事故的源头就是接受商业贿赂采购不合格的“一体焊接式长径喷嘴”引发的,而企业的技术负责人却未认真把关审核,而监察人员只是对特种设备使用单位进行规制制度的落实进行检查,日常监察活动很难肉眼直接发现设备安全隐患,尤其针对报告中指出的:“供应商昂戈力公司在明知自身不具备生产高温高压设备资质和条件的情况下,违法制造质量严重不合格的劣质事故喷嘴,并伪造产品检测合格证。其生产的事故喷嘴,将管道本体断开,人为在喷嘴两端与管道断口,增加了两圈异种钢焊缝进行焊接,焊缝最薄处有效厚度仅1-2mm,远远低于规范要求的21.2mm。且焊接接头还存在未焊透、未熔合的情况,焊缝有效承载能力远远不能满足高压主蒸汽管道强度要求。”这样的设备检验人员携带专业器材进行检验都未能发现安全隐患苛求监察人员要做到,天理何在?报告中:“宜昌市质监局负责行政区域内特种设备安全监督管理的职责。没有依法履行职责,对湖北特种设备检验检测研究院宜昌分院履行特种设备检验检测职责的监督管理不到位,对事故企业这类使用高温高压特种设备的重点单位失管漏管,没有及时发现和纠正压力管道特种人员无证上岗的违法违规行为。特种设备监察工作本就是一个动态的监管过程,所出具的监察记录只是如实记录了监察当时的客观状态,企业压力管道特种人员无证上岗如果监察现场发现未制止可以理解追责的意义,企业管道施工作业现场也未必会通知监察人员到现场指导,谈何纠正呢?所有的行政监管无法防范恶意违规违法行为的发生。况且当前实体经济不景气,特种设备作业人员的动态离职率达到百分之三十以上,企业通常也不可能因为无作业资格随意变更生产计划,中间人员脱档期发生特种设备事故也追究监察人员责任,细思极恐。
    2《中华人民共和国特种设备安全法》第六十三条规定:负责特种设备安全监督管理的部门在依法履职过程中,发现重大违法行为或者特种设备存在严重事故隐患时,应当责令有关单位立即停止违法行为、采取措施消除事故隐患,并及时向上级负责特种设备安全监督管理的部门报告。接到报告的负责特种设备安全监督管理的部门应当采取必要措施,及时予以处理。第九十四条规定:违反本法规定,负责特种设备安全监督管理的部门及其工作人员有下列行为之一的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分(六)发现重大违法行为或者特种设备存在严重事故隐患,未及时向上级负责特种设备安全监督管理的部门报告,或者接到报告的负责特种设备安全监督管理部门不立即处理的;第九十八条  违反本法规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。由此可见,监察人员对监督检查中发现的事故隐患担负积极督促整改之责,否则,可能被依法追究刑事责任,注意这里强调的是对“严重事故隐患”,而不是全部事故隐患。部分司法机关将整治安全事故的责任完全寄托在监察人员身上,一旦生产经营单位不按照监察部门的指令将事故隐患整改到位,出了事故,就指控监察人员未采取积极“有效”的措施,督促整改“到位”。检察院所谓采取积极“有效”措施,督促相关单位整改“到位”实质上就是要求监察人员要督促特种设备使用单位单位排除全部事故隐患。《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第八条规定:生产经营单位是事故隐患排查、治理和防控的责任主体。隐患能否得到治理根本上取决于生产经营单位,特种设备监管部门固然有督促之责,生产经营单位如果抗拒整改,特种设备监管部门也不无能为力。检方指控监察人员没有采取“有效”的措施督促整改“到位”,对监察人员的职责做过分苛求,没有法律依据。监察人员无保证整改到位之责任!隐患是导致安全事故的根源,每起事故发生之前都以隐患形式存在,监察人员在监督检查中可能会发现生产经营单位的一些隐患并限期整改,但这些隐患与后来的事故隐患可能不是一回事,如果检察机关再以监察人员督促整改不到位为由,指控他们构成玩忽职守罪,肯定是错误的。读完调查报告后背冰凉,一种“管了出事了是渎职、不管是玩忽职守”,只要发生了亡人事故总有一款适合你的莫须有的刑罚在等着特种设备监管人员。
 三、对特种设备安全监管的一点建议
    2为防止此次当阳事故问责事件成为特设界的“彭宇事件”,本人结合自身的工作实践对特种设备安全监督管理提出以下几点建议供上级职能参考:
    2一、进一步调整精简特种设备目录  现行特种设备监管目录是2014修订并发布的,但是目录内的设备种类数量仍然很多,如将目录内一部分安全风险不高的厂(场)内机动车辆、无毒、无污染安装在特定空间与人员不直接接触的一类压力容器、地面操作的室内起重机、除住宅以及公共场所外使用的电梯等设备剔除出目录,将有限的监管力量用在急需监管的刀刃上。以上海市为例截至2016年度,全市办理使用登记的特种设备总量达543140台(套),其中在用特种设备481316台(套),同比基本持平,在用设备中,锅炉7608台、压力容器101213台、电梯222103台、起重机械80216台、场(厂)内专用机动车辆69870辆、客运索道1条和大型游乐设施305台(套)。在用电梯数量增长达8%好,仍位列世界城市之首。另有各类气瓶约502万只和压力管道1.3万千米。这还只是办理了使用登记的特种设备,而全市从事专业特种设备监管的人员不超过500人,虽然市场监管体制整合后监察力量得到了显著增强,但基层一线的监管人员往往同时肩负工商、质监、食药监、物价方面的监管,根本无心无力只进行特种设备监管,人均监管数量远大于通用的1000台每人的标准,加上特种设备涉及八大类,若干个工科、理科专业知识,而以原工商、原食药监人员为主体组建的新的市场监管所人员以管理、食品、药品、法学专业知识背景的学历基础,短时间内成为特种设备监管的行家里手难上加难。理论跟不上,实践操作没时间,两者相结合更是没时空机遇。亦有人担心放开后相关行业会乱,以工程使用的装载机为例,曾经此设备也是特种设备目录内的特种设备,剔除出目录后全国范围内也未发生重大的装载机引发的安全事故,另如中央空调的蒸发器、冷凝器按照现执行目录属于一类压力容器,至今为止全国范围内也并未发生相关设备发生的重大人员伤亡特种设备安全事故。
    2二、进一步明晰监管思路及时调整监管方式  当前的特种设备监管所谓的闭环监管出发点是好的,但对特种设备的全过程监管无疑给特种设备监察人员套上了无限责任的枷锁。如新增特种设备使用自行购进场内机动车辆、储气罐等特种设备,企业自行或者销售单位协助安装但未申报办理使用登记并检验而使用相关特种设备的行为监察部门也无从得知,此外如特种设备的报废、拆除环节,如果相关单位不主动申报,监察部门亦无从得知,实践过程中这类现象具有一定的普遍性。按照目前的监管模式在这些监察人员无从得知的环节引发的特种设备事故,监察人员必须为之买单。另如气瓶使用单位,监察人员无法掌握清楚气瓶的流向,使用气瓶进行作业的人员有无特种设备作业人员证,而一旦是易燃、易爆、有毒的气瓶发生事故引发的人员和财产损失也不会很小。前一段时间国家食品药品监管总局下发了《总局关于进一步加强依法行政履职尽责工作的指导意见》明确了追责的情形以及非因工作瑕疵和不可见因素引发的事故列举出若干免责的情形,无论这份文件对于检察院追究刑事责任是否具有约束意义,至少表明了国家食品药品监管总局对工作职责的边界进行了切割,给了基层工作人员一颗定心丸,只要我按要求履职尽责就不会莫名其妙地走上玩忽职守和渎职的犯罪道路。李克强总理力推的“双随机、一公开”监管体制应该在特种设备监管领域进入深入推广,摒弃全覆盖基础上的飞行检查模式,让监察人员认真做好每一次监察活动,协助企业排查和消除安全隐患。不要动不动就转发或下发诸如“横向到边,纵向到底,不留死角和盲点”的专项检查通知,少提“百分之百整治并消除事故隐患”的目标和口号。不随意打乱基层日常监管的节奏,放弃“”一人生病,全家吃药”的病态专项检查工作。
    2三、进一步规范事故调查法治意识导向
   特种设备事故调查应坚持法治意识导向,确实通过严密的设备技术鉴定、情景模拟等手段,分析出事故的发生原因,再依次追究各个环节、部门、人员的责任,力争让所有被追责、问责的人员心服、口服而不是一味地为发生责任事故必然有人玩忽职守或渎职来买单以抚慰遇难家属和回应舆论关切。检察院也要摈弃“这事是你管的吗?管好了吗?你没管是玩忽职守,你管出事故了是渎职”的有罪推论。依法问责既要依据《中华人民共和国特种设备安全法》、《中华人民共和国刑罚》也要依据特种设备相关的安全技术规范进行,对于已履职尽责赦免责任情形应予以确认,通过其它方式来教育警醒其它单位和个人今后工作不要再出现类似错误。如今日雷锋事迹的宣传者乔安山先生,当年是事故的直接责任人,当初沈阳军区也想过让他入狱来为自己的疏忽大意负责,但是最后某位有担当的领导拍板:“我们已经失去了雷锋这样一名优秀的革命战士,倘若乔安山同志也进入监狱服刑,我们又会失去一名优秀的革命战士,事已至此,不如让乔安山同志带着一颗赎罪的心继续参加革命工作”,后来乔安山同志果然没有辜负领导的期望,通过一次次地宣讲雷锋同志的事迹,让越来越多的人了解雷锋同志并自觉传承雷锋同志的光辉精神遗产。
   作为一名基层特种设备监察人员,我们真诚希望上级机关能给我们一份工作的安全感,不奢求获得感,至少摆脱当前这种:“平时靠党组,关键时刻靠佛祖”的侥幸和人人自危心理,安心扑下身子来做好特种设备监管的基础工作,为保障人民群众的生命财产安全作出应有的贡献!
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