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不合格产品质量问题的技术判定与法律定性
2017-10-12 16:40 来源:中国质量投诉网 浏览:次 作者:李越
不合格产品质量问题的技术判定与法律定性
 -----刍议《产品质量法》与《标准化法》的完美融合
 
1.不合格产品质量问题的技术判定
1.1《中华人民共和国标准化法实施条例》第二十四条规定:“企业生产执行国家标准、行业标准、地方标准或企业标准,应当在产品或其说明书、包装物上标注所执行标准的代号、编号、名称。”
1.2《中华人民共和国产品质量法》第二十六条规定:“生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求:(一)不存在危及人身、财产安全的不合理的危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准;(二)具备产品应当具备的使用性能,但是,对产品存在使用性能的瑕疵作出说明的除外;(三)符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准,符合以产品说明、实物样品等方式表明的质量状况。”
1.3上述两条是法律对产品标注并符合其采用产品标准的强制性规定,前后对照,相互印证。
1.4国家质量监督检验检疫总局文件国质检法【2011】83号规定:“不合格产品是指产品质量不符合《中华人民共和国产品质量法》第二十六条规定的产品。”
1.5《中华人民共和国标准化法实施条例》第二十九条第三款规定:“处理有关产品是否符合标准的争议,以本条规定的检验机构的检验数据为准。”
1.6可见,产品标准是判断产品是否合格、质量是否有问题的最基本、最主要的依据之一。企业生产的产品,都应当标明执行的标准,其标明的标准可以作为检验其产品是否合格的依据。如果产品符合其标明的标准就是合格产品,反之,就是不合格产品。
1.7产品标准是对产品结构、规格、质量和检验方法所做的技术规定。我国专门法律《中华人民共和国标准化法》,对哪些技术要求应当制定标准做出了明确规定。
    1.8产品标准的内容主要包括以下几个方面:①产品的适用范围;②产品的品种、规格和结构形式;③产品的主要性能;④产品的试验、检验方法和验收规则;⑤产品的包装、储存和运输等方面的要求。
    1.9我国标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准四级。国家标准在全国范围内适用,其他各级标准不得与国家标准相抵触。没有国家标准的,可以制定行业标准或地方标准。企业生产的产品没有国家标准和行业标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。  
1.10我国标准按属性、内容规定、检验项目、通用程度不同分为强制性标准和推荐性标准两类。第一,属性不同:强制性标准具有法属性的特点,属于技术法规,而这种法的属性并非强制性标准的自然属性,是人们根据标准的重要性、经济发展等情况和需要,通过立法形式所赋予的,同时,也赋予了强制性标准的法制功能,即:立法依据、守法规程、执法证据、司法规范这四个方面的功能;而推荐性标准不具有法属性的特点,属于技术文件,不具有强制执行的功能。第二,内容规定不同:强制性标准在技术内容方面,一般都规定得比较具体,比较明确,比较详细,比较死,其特点是:缺乏市场的适应性;推荐性标准的技术内容,一般规定得不够具体,而比较简单扼要,比较笼统、灵活,其特点是:强调用户普遍关心的产品使用性能,对一些细节要求一般不予规定,有较强的市场适应性。第三,检验项目不同:强制性标准的强制性检验项目多;推荐性标准中强制性检验项目少,供用户选择或由供需双方协议的项目多。产品标准中规定的检验项目,主要是根据产品的主要用途和制定标准的目的来确定的。如:对于高温下使用的材料,应检验并保证其高温性能,而对于在常温下使用的材料,则只需检验和保证其常温性能就行了。第四,通用程度不同。强制性标准,通用性较差,覆盖面小,这主要是强制性标准内容规定得比较紧,比较死;推荐性标准通用性较强,覆盖面大,这主要是该标准的内容规定得比较灵活,适用性宽泛。
1.11正是基于强制性标准和推荐性标准的上述区别,特别是属性区别,决定了强制性标准和推荐性标准在产品不合格质量问题上作为技术判定依据时的功能差异。即:不合格产品,如果不符合项为强制性标准,应判定为严重质量问题;如果不符合项为推荐性标准,应判定为一般质量问题。
1.12那么,各级市场监管(质量技术监督)部门在实施《产品质量法》,开展产品质量监督检查及后处理工作时,如何准确把握严重质量问题和一般质量问题的界限呢?国家质量监督检验检疫总局文件国质检法【2011】83号规定:“有严重质量问题是:1、产品质量不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的;2、在产品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,以不合格产品冒充合格产品的;3、属于国家命令淘汰产品的;4、失效、变质的;5、伪造产品产地的,伪造或者冒用他人厂名、厂址的,伪造或者冒用生产日期、安全使用期或者失效日期的,伪造或者冒用认证标志等质量标志的;6、其他法律法规规定的属于严重质量问题的情形的。除上述问题之外的,属于一般质量问题。”其中,第1种严重质量问题归属产品质量不符合国家、行业强制性标准,其判定应不以行政相对人是否有主观过错情节为前置条件,属纯技术判定,可以检验数据及偏差程度为裁量依据及裁量基准;而第2-5种严重质量问题归属生产、销售假冒伪劣产品行为,应参照检验数据,并最终以行政相对人具有主观过错情节及过错程度为裁量依据及裁量基准。
 
2.不合格产品质量问题的法律定性
2.1国家质量监督检验检疫总局文件国质检法【2011】83号规定:“不合格产品是指产品质量不符合《中华人民共和国产品质量法》第二十六条规定的产品。”这是对“不合格产品”概念的法律阐释。
而在企业管理中,产品未满足其合同、标准和适用的法律、法规、强制性标准的某一规定要求或通常隐含的需求,就是不合格品。不合格品包括:(1)采购的不合格料件(原材料、元器件和零部件);(2)本组织加工的不合格关键件、重要件、一般件;(3)本组织生产的不合格成品。不合格品可分为一般不合格品和重大不合格品。
一般不合格品指加工的个别或少量一般件不合格。对一般不合格品的处置措施是返工还是返修,由质量检验方面的技术人员确定,而不需要通过评审来确定。返工是一种纠正。返修,是减轻不合格程度,使不合格品满足预期用途的处置措施。返修不是纠正。若不合格品的不合格程度严重,返修不经济,则予以报废。对上述三种处置所形成的记录是“一般不合格品处置单”。
重大不合格品中的“重”是指关键件、重要件或成品不合格,“大”是指大量或整批一般料件一般件不合格。应经过评审来确定处置措施的重大不合格品包括:(1)采购的大量或整批一般料件不合格;(2)采购的某个关键件或重要件不合格;(3)加工的大量或整批一般件不合格;(4) 加工的某个关键件或重要件不合格;(5) 生产的成品不合格;(6)售出的成品不合格。质量部门检验出重大不合格品,应及时填写“重大不合格品通知单”,报告最高管理层并通知有关职能部门。对重大不合格品进行评审和决定处置措施的人员,由最高管理者授权的分管产品质量的管理者和质量(质量管理和质量检验)、技术、生产、采购、销售部门的代表共同组成。质量部门负责组织、协调评审和处置工作。评审内容:(1)不合格的性质。是采购的大量或整批一般件不合格,还是加工的大量或整批一般件不合格?是采购的某个关键件或重要件不合格,还是加工的某个关键件或重要件不合格?是生产的成品不合格还是售出的成品不合格?(2)不合格的程度。是轻度不合格、中度不合格,还是严重不合格?(3)不合格品的损失。估算不合格品造成的经济损失,必要时评价其引起的信誉损失。处置措施:通过评审,明确了重大不合格品的不合格性质、程度及其损失,适宜的处置措施就容易确定了。(1)对于采购的大量或整批一般料件。某个关键件或重要件,若是轻度不合格,仍可用于生产,则对其处置的措施是经有关授权人员批准,适用时经顾客批准,予以让步接收和使用。若是中度不合格或严重不合格,则子以拒收。(2)对于加工的大量或整批一般件,若是轻度不合格,仍可用于生产,则对其处置的措施是“经批准”,予以让步放行和使用(原样超差使用)若是中度不合格,或予以返工,使其成为合格产品;或进行返修,使其不合格程度减轻,再“经批准”,予以让步放行和使用。若属于严重不合格,返修不经济,则对其处置的措施只能是报废(3)对于加工的某个关键件或重要件,若是轻度不合格,仍可用于生产,则应经总工程师批准,适用时再经顾客批准,子以让步放行和使用(原样超差使用)。若是中度不合格,对其处置的措施可以是返工,使其成为合格产品;如不宜返工,则进行返修。返修后,应经总工程师批准,适用时再经顾客批准,予以让步放行和使用。若属于严重不合格,返修不经济,则予以报废。(4)对于生产的成品,若是轻度不合格,对其处置的措施是返工,使其成为合格成品。若是中度不合格,对其处置的措施是不经返修或经返修,再“经批准”,予以降级销售和交付。若属于严重不合格,对其处置的措施是返修,以减轻其不合格程度,再“经批准”,子以降级销售和交付。降级,是使不符合高等级要求的不合格品成为符合低等级要求的合格品的一种处置措施。降级是一种纠正。降级主要适用于流程性材料类的不合格品。
因此,企业不合格品管理不仅是产品质量保证体系的一个重要组成部分,而且也是现场生产管理的一项重要内容。不合格品管理不只是质量检验也是整个质量管理工作中一个十分重要的问题。人们常把不合格品管理称为不良品管理。不合格品管理的目的当然是为了对不合格品做出及时的处置,如返工、返修、降级或报废,但更重要的是为了及时了解制造过程中产生不合格品的系统因素,对症下药,使制造过程恢复受控状态。因此,不合格品管理工作要做到三个“不放过”,即没找到责任和原因“不放过”;没找到防患措施“不放过”;当事人没受到教育“不放过”。
2.2那么,“不合格产品质量问题”的概念又该如何理解?笔者认为,这是一个产品质量领域中更为活跃且重要的概念。我们可以从以下几方面予以准确把握。
2.2.1问题来源。不合格产品质量问题往往是各级市场监管(质量技术监督)部门在实施《产品质量法》,开展产品质量监督检查或者接受群众投诉举报以及上级交办工作中发现问题,并依法进行相关后处理的。
2.2.2问题分类。不合格产品质量问题按照问题性质严重程度不同可以划分为严重质量问题和一般质量问题。详见1.12。依据问题责任主体不同可以划分为生产环节不合格产品质量问题和销售环节不合格产品质量问题。
2.3《中华人民共和国产品质量法》第十二条规定:“产品质量应当检验合格,不得以不合格产品冒充合格产品。”这是产品质量监督对生产、销售环节的通用要求之一,其中包含了对“以不合格产品冒充合格产品”这一严重质量问题的禁止性法律规定。
2.4《中华人民共和国产品质量法》第十三条规定:“可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品,必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准;未制定国家标准、行业标准的,必须符合保障人体健康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定。”其中包含了对“产品质量不符合强制性标准”这一严重质量问题的禁止性规定。
2.5国家质量监督检验检疫总局文件国质检法【2011】83号规定:“以不合格产品冒充合格产品是指以质量不合格的产品作为或者充当合格产品。”这是对严重质量问题之一“以不合格产品冒充合格产品”的法律阐释。
2.6《中华人民共和国产品质量法》第三十二条规定:“生产者生产产品,不得掺杂、掺假,不得以假充真、以次充好,不得以不合格产品冒充合格产品。”这是对生产者作出的“以不合格产品冒充合格产品”这一严重质量问题行为的禁止性法律规定。《中华人民共和国产品质量法》第三十九条规定:“销售者销售产品,不得掺杂、掺假,不得以假充真、以次充好,不得以不合格产品冒充合格产品。”这是对销售者作出的“以不合格产品冒充合格产品”这一严重质量问题行为的禁止性法律规定。
2.7《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十二条第(三)项规定:“ 违反《标准化法》和本条例有关规定,有下列情形之一的,由标准化行政主管部门或有关行政主管部门在各自的职权范围内责令限期改进,并可通报批评或给予责任者行政处分:(三)企业的产品未按规定附有标识或与其标识不符的;”这一条可以解读为标准化立法时对产品不符合非强制性标准时的一般指向性后处理原则。
2.8《中华人民共和国标准化法》第十四条规定:“强制性标准,必须执行。不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口。推荐性标准,国家鼓励企业自愿采用。”相应的,《中华人民共和国标准化法条文解释》对第十四条的解释有四点:1、本条是关于强制性标准和推荐性标准实施要求的规定。2、“强制性标准,必须执行。”是指,从事科研、生产、经营的单位和个人,必须严格执行强制性标准。3、“推荐性标准,国家鼓励企业自愿采用。”是指:(1)推荐性标准,企业自愿采用(2)国家将采取优惠措施,鼓励企业采用推荐性标准。推荐性标准一旦纳入指令性文件,将具有相应的行政约束力。4、“不符合强制性标准的产品,禁止生产、销售和进口。”是指,在国内销售的一切产品(包括配套设备),不符合强制性标准要求的,不准生产和销售;专为出口而生产的产品(包括配套设备)不符合强制性标准要求的,不准生产和销售;专为出口而生产的产品(包括配套设备)不符合强制性标准要求的,不准在国内销售;不符合强制性标准要求的产品(包括配套设备),不准进口。
2.9《中华人民共和国标准化法》第二十条规定:“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的,由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理,法律、行政法规未作规定的,由工商行政管理部门没收产品和违法所得,并处罚款;造成严重后果构成犯罪的,对直接责任人员依法追究刑事责任。”从这一条可以看出标准化立法时罚则对不符合强制性标准的特殊指向性。
2.10《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十三条规定:“生产不符合强制性标准的产品的,应当责令其停止生产,并没收产品,监督销毁或作必要技术处理;处以该批产品化值金额百分之二十至百分之五十的罚款;对有关责任者处以五千元以下罚款。”
销售不符合强制性标准的商品的,应当责令其停止销售,并限期追回已售出的商品,监督销毁或作必要的技术处理,没收违法所得;处以该批商品货值金额百分之十至百分之二十的罚款;对有关责任者处以五千元以下罚款。
进口不符合强制性标准的产品的,应当封存并没有该产品,监督销毁或作必要技术处理;处以进口产品货值金额百分之二十至百分之五十的罚款;对有关责任者给予行政处分,并可处以五千元以下罚款。本条规定的责令停止生产、行政处分,由有关行政主管部门决定;其他行政处罚由标准化行政主管部门和工商行政管理部门依据职权决定。
《中华人民共和国标准化法实施条例》第三十四条规定:“生产、销售、进口不符合强制性标准的产品,造成严重后果构成犯罪的,由司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。”
从上述条款再一次看出标准化立法时罚则对不符合强制性标准的特殊指向性。
2.11《中华人民共和国产品质量法》第十七条规定:“依照本法规定进行监督抽查的产品质量不合格的,由实施监督抽查的产品质量监督部门责令其生产者、销售者限期改正。逾期不改正的,由省级以上人民政府产品质量监督部门予以公告;公告后经复查仍不合格的,责令停业,限期整顿;整顿期满后经复查产品质量仍不合格的,吊销营业执照。监督抽查的产品有严重质量问题的,依照本法第五章的有关规定处罚。”这是法律对产品不合格质量问题后处理的总体原则性阐述。
 
综上所述,《产品质量法》作为后法,在解决产品质量领域有关不合格产品质量问题,相对于《标准化法》及其实施条例显得更为游刃有余,更具有效性。笔者认为在处理“不合格产品”质量问题行政处罚案件时,首先要明确只能适用《产品质量法》而不能适用《标准化法》和《标准化法实施条例》;其次就是要搞清“不合格产品”质量问题不合格指标及违法行为的属性,如果是严重质量问题,应当依据《产品质量法》第四十九条至第五十三条的规定处罚,如果是一般性质的质量问题,则应当依据《产品质量法》第十七条第一款的规定处理。
至于《产品质量法》第五十五条规定:“销售者销售本法第四十九条至五十三条规定禁止销售的产品,有充分证据证明其不知道本品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的,可以从轻或者减轻处罚。”体现了《产品质量法》追溯产品质量责任渊源,崇尚溯源、从源头控制质量风险、消除质量隐患的实事求是、求真务实的立法精神,笔者点赞。
特别指出:如果该处特指的“销售者销售本法第五十条规定禁止销售的产品”时,假设销售者履行了索证索票义务,并查实了产品质量证明与合格标志,在不知情的情况下销售了不合格产品,则“掺杂、掺假,以假充真,以次充好,或者以不合格产品冒充合格产品”等行为主体就不是销售者本身,而是假冒伪劣产品的生产者或者供应商,该处特指的销售者与终端消费者一样,成为了不合格产品质量问题的受害者。因此,笔者建议,如果是在产品质量监督抽查中,针对终端销售者发现的上述特殊情况的一般质量问题(且不合格项为非强制性标准对应不合格项),应参照《中华人民共和国产品质量法》第十七条第一款进行相关后处理,不应机械套用第五十五条“从轻或者减轻处罚”,因第五十五条罚则基于严重质量问题的前提已经不存在----“有充分证据证明其不知道本品为禁止销售的产品”“其以不合格产品冒充合格产品”。)
  (责任编辑:中国质量投诉网)
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