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基层市场监管综合执法面临哪些问题?有何对策建议?
2018-11-06 10:28 来源:中国质量投诉网原创 浏览:次 作者:刘鹏飞 罗 锋
基层市场监管综合执法面临问题及对策建议
——以慈溪市为例
      按照中央和省委、省政府的统一部署,2014年宁波市启动市场监管体制改革,在市、区县(市)两级同步整合原工商、食药部门职能,划入质监部门食品生产监管职能,组建市场监督管理局,改为属地管理。2015年,各县(市、区)市场监管局在“二合一”的基础上进一步与质监局合并实行“三合一”,机构名称统一为“市场监督管理局”。机构改革后,县(市、区)市场监管局做到了一支队伍管市场、一次检查多领域,打通了部门隔阂,提高了执法效能,市场监管综合执法力度明显加强,改革成效显著。但是,毋庸讳言,基层市场监管综合执法仍然面临不少问题,在《深化党和国家机构改革方案》已明确要求建立权威高效的市场监管体制机制、国家市场监督管理总局也已于2018年4月10日挂牌运行的背景下,亟待上级部门在下一轮改革中统筹解决。
      一、当前基层市场监管执法面临的主要问题
     (一)法规不完善,基层市场监管执法难度大
      1、实体规定落后交叉竞合并存。基层市场监管“三合一”后,工商、食药、质监职责交叉,一个案件可能涉及多部法律法规或规章,执法人员在定性处罚时难以把握,主要表现在:一是法规落后于时代,比如《产品质量法》已25年未大修,新《计量法》也是千呼万唤不出来,《产品标识标注规定》则在2014年7月废止后就没了下文;二是法律交叉竞合,如企业在未登记相关经营范围且未备案的情况下从事第二类医疗器械经营,可以适用《公司法》第二百一十一条第二款规定处以一万元以上十万元以下的罚款,也可以适用《医疗器械监管监督管理条例》相关规定处以一万元以下罚款。三是执法解释不一,如违法所得,原工商部门和原质监部门认为获利属于违法所得,原食药部门则认为是全部货值。
      2、程序规定内容不统一。原工商、食药、质监部门各自都有处罚程序规定、案审规定、听证规定等涉及行政处罚的部门规章,这些规章规定不一,执法实践中容易出错。例如,原食药部门处罚程序中有合议环节、没有核审环节,原工商部门处罚程序正好相反,而原质监部门的案审会设置跟前两者也有区别;又如举报投诉受理处置程序不一,对于举报的受理,原工商部门规定自收到之日起7日内决定是否立案,不予立案告知,特殊情况可以延长至15日。而原食药部门则规定5日内决定是否受理,不予受理需告知,未告知的自收到之日起第5日即为受理。程序规定不一致容易导致规章适用不当、程序违法等问题,增加了复议诉讼被撤销或败诉的风险。
      3、行政处罚的裁量和执行有困惑。比如《行政处罚法》和有关处罚裁量规定中对减轻处罚和不处罚的适用情节不够明确,导致基层不敢轻易适用减轻处罚和不处罚,有的处罚决定明显有违过罚相当原则,容易激化社会矛盾。又如行政处罚的执行缺乏具体操作方式的规定,比如《公司登记管理条例》第七十四条规定的“取缔”如何执行的问题,《特种设备安全法》罚则中规定的“没收”对于附着在建筑物上且不可移动的特种设备如何操作的问题,等等。
      (二)人事不匹配,基层市场监管执法力不从心
      1、人力和职责不匹配。基层“三合一”后,“人少事多”、“权小责大”的问题十分突出。以笔者所在的慈溪市市场监管局(以下简称慈溪局)为例,截至2018年5月,慈溪局实有行政事业在编人员354人,其中稽查大队参公编制 72人,约占20.34%。人数看似不少,但对应的工作量则是压力山大:1、截至2017年末慈溪市在册经营实体突破15万户,仅2017年即新增24177户,同比增长率达到31.44%;2、2017年慈溪局共查办各类违法案件1480件,涉案货值超过1000万元,罚没款1668.81万元,另办理移送公安司法机关追究刑事责任案件21件;3、2017年慈溪局受理消费投诉举报5095起,同比增长29.35%,其中多数为职业举报;4、2017年慈溪局共处理110应急联动(如电梯困人或现场调解)217件;5、2017年慈溪局共办理外地协查案件79件,上级交办质量不合格197件,市场反溯质量不合格173件,外地移交质量不合格125件。除行政执法以外,慈溪局同时还承担着商事登记、企业服务、药品流通、医疗器械、保化产品、食品生产、食品流通、餐饮服务、商标广告、市场合同、特种设备、标准计量、合格评定、举报投诉等监管职能,以及打击传销、扫黄打非、缺陷消费品召回、一打三整治、双随机一公开、三个省局各类专项整治行动等等工作,乃至文明创建、平安创建、五水共治、三改一拆等非市场监管任务,日常工作非常繁杂忙碌。因此,基层市场监管部门执法队伍无法专职化,只能一人多职一岗多责,执法效能因此大打折扣。
      2、能力和要求有差距。原工商部门执法领域广,适用法规多,但是专业性不强;原食药和质监部门执法领域窄,但是专业性较强。基层市场监管“三合一”后,由于原工商执法人员数量远超原质监和食药,导致大量原工商人员直接从事食药和质监工作,监管人员专业能力不足的矛盾非常突出。随着依法行政工作的深入推进和当事人法律意识的日益提高,基层市场监管执法人员面临既要懂法律、也要懂业务的更高要求。他们既要掌握三个部门的法律法规,也要熟悉三个系统的处罚程序,又要掌握商品和服务区分表、药品目录、保健品目录、化妆品目录、特种设备目录、强制性认证产品目录、工业产品生产许可证目录、产品标准等等诸多繁杂的业务知识,还要密切关注涉及市场监管执法的最新司法判例对执法提出的要求。同时,由于欠缺系统的有针对性的业务培训,执法人员只能就事论事或者摸着石头过河,遇到疑难案件经常感觉力不从心。
      (三)执法有偏差,基层市场监管疲于应付
      1、主动干预式执法耗费大量执法资源。原质监部门对质量监管的主要抓手是《产品质量法》确立的产品质量监督抽查制度,并无视企业主体责任,将抽查合格率高低作为考核评价质监部门工作成效的依据。原工商部门也不甘落后,出台了《流通领域商品质量监督管理办法》仿效。两个部门一个在工厂一个在市场开展质量抽查,在网络市场兴起后又相继在网络平台上展开抽查竞赛。这种被企业戏称为“裁判下场踢球”的主动干预式的执法不但耗费了大量行政资源和财政经费,根本未发现或解决重大质量问题,也未促进产品质量的根本好转,长期实施下来反倒形成基层市场监管部门迫于考核压力而受制于本应是其监管对象的技术机构、基层戏称“猫拍老鼠马屁”的令人啼笑皆非的局面。其实,众所周知,消费品市场本是多层次的,优质优价低质低价,产品质量应由生产企业承担主体责任,质优价廉的产品都是市场竞争出来的而不是政府抽查出来的。只要产品没有导致人身伤害事故,消费者也没有投诉举报,政府部门根本无需横插一脚越俎代庖。
      2、队伍整合有难度。组成市场监管部门的三个部门执法思维各有所长,比如,原质监部门和原食药部门以保障安全为执法原则,倚重标准和检测,以技术执法见长;而原工商部门则以保障公平为执法原则,广告、商标和竞争执法倚重主观认定,以自由心证见长。因此,三个系统对执法队伍的能力要求各不相同,队伍整合和业务融合在一定时期内都是基层市场监管部门的艰巨任务。
     (四)信息不通畅,基层市场监管执法效率低
      1、案源管理不统一。以慈溪为例,目前市场监管系统举报投诉依托四个平台流转,分别是全国12315互联网平台、浙江省统一政务咨询投诉举报平台、原宁波市工商局12315举报投诉指挥系统、原宁波食药局举报投诉系统四个平台,平台之间互不联通,给数据归集分析带来很大困难,也给消费维权工作带来了不利的影响。四个平台之间相互割裂,不仅大大增加了基层的工作量,平时要设专人管理四个平台,还不利于举报投诉数据的深度挖掘,难以对投诉热点、社会舆情等问题进行及时分析应对,原工商部门集中统一的执法体系受到了削弱。
     2、办案系统不统一。以慈溪为例,目前工商类和食药类案件已经整合到浙江省工商局开发的案件管理系统,但是质监类案件仍旧使用由宁波市质监局开发的案件系统。两个系统之间数据没有打通,不能共享。一些跨部门的案件到底输入哪个系统存在争议。同时,由于原工商、食药、质监各自有处罚程序规定,导致了执法文书不统一,办案流程不一致,基层执法人员需要学习并熟练掌握两个办案系统,降低了办案效率。
     (五)追责随意化,执法人员履职存隐忧
      基层“三合一”改革后,理论上所有领有营业执照的经营主体都是市场监管部门的监管对象,但是,由于涉及市场监管部门的履职界限一直未能明确廓清,执法人员履职面临前有举报人或当事人对处理结果不满而复议诉讼、后有纪委监委对执法过程是否存在失职渎职的严格监督的夹击局面,基层市场监管执法人员办案可谓“麻杆打狼两头害怕”。目前,悬在基层执法人员头上的主要有败诉追责风险和失职渎职追责风险这两把利剑。例如,基层执法人员根据特种设备巡查计划巡查了某企业,之后该企业特种设备出了死伤事故,巡查人员、所长甚至分管的局领导都有可能被追责。网上搜索市场监管部门人员动辄被追责的新闻比比皆是,远有2008年“三鹿奶粉”事件多名工商系统干部被追责,近有2017年长沙市质监局产品监督处长因沪昆高速邵阳段“7.19”特大道路交通危化品爆燃事故案被追究刑事责任,另有多名工商、质监干部受纪律处分,最新一例被追责的案例是2018年5月江西省抚州市市场监管系统2名局领导因“地条钢”监管不力被抚州市纪委监委处分,基层市场监管执法人员为此战战兢兢、如履薄冰;又如,杭州西湖区法院局一审判决直接将西湖区市场监管局对方林富炒货店使用绝对化广告用语的罚款由20万元变更为10万元,同时撤销杭州市市场监管局复议决定,这种立法严苛(罚款起点高额)导致执法两难(罚款若依法处高额则面临当事人复议诉讼风险,若减轻则面临纪委监委追究国有资产流失责任风险)的两难困境已经引发执法人员的深深担忧。有执法人员因此戏谑“一手拿枪一手拿香”,虽是玩笑话,却道出了执法人员的焦虑与无奈。
      (六)行政执法软,打击违法行为举步维艰
      1、法律对执法机关赋权不足
     多年来,我国媒体曝光和社会关注的多是行政执法乱的问题,却较少关注行政执法软的问题。实际上,随着执法机关受制于内外监督的自我约束的强化和违法行为人被查处时的趋利避害的必然选择,执法太软已经成为所有执法部门不容忽视、亟待解决的问题,办案量远超其他部门的市场监管部门更是如此。现行法律法规对包括市场监管部门在内的行政执法机关赋权太少,导致基层市场监管执法存在五个难:进门难(当事人关门拒检),取证难(当事人或证人拒不配合提供资料),调查难(当事人或证人经电话或书面通知拒不接受询问调查),办案难(当事人拖延或回避),送达难(处罚文书送达难)。执法太软的结果,一方面损害法律和执法机关权威,另一方面纵容违法行为人有恃无恐。
      2、相关部门配合不够
     主要表现在行刑衔接和强制执行难。行刑衔接难方面,药品行政执法与刑事司法难以有效衔接的矛盾尤为突出。我国药品管理法及其配套规章制度在规定药品执法行刑联动机制方面尚属空白,这导致涉嫌犯罪的药品违法案件在移送程序、证据规则、执法主体等方面衔接不顺畅,出现了药品违法犯罪行为的监管真空,无法及时有效地惩罚药品犯罪分子;强制执行难方面,一些地方的基层法院对当事人逾期不缴罚款后的加倍罚款的非诉强制执行原则上不支持,近来还因执行案件标的到位率的考核压力而强化了审查导致市场监管部门非诉强制执行申请不受理率陡增(因为来自市场监管部门的申请占比很大),这严重损害了市场监管执法的公信力。    
     二、问题产生的主要原因
      笔者认为,导致基层市场监管执法面临上述问题的原因主要在于:一是部门定位不清晰。原工商、质监和食药部门都存在既强调监管、又强调服务的工作基调,甚至一段时期还滑入以政府公信力为企业背书的错误道路,如国家免检产品、驰名商标等等,“三合一”后的基层市场监管部门更是成了包罗万象的大杂烩;二是顶层设计不到位。我国长期缺乏从建立全国性统一市场角度出发的统筹规划,导致涉及市场监管的工商、质监、食药三个部门各自为政,部门、地方利益盛行;三是人为割裂无联动。长期以来,由于涉及市场监管的部门分立和职责分工,我国的生产和流通环节被割裂,监管和执法被割裂,上级和下级被割裂;四是全面出击无重点。市场监管部门职责广泛,监管产品目录繁多,各类监督抽查又是铺天盖地,再加上各级各类专项整治,上面千根线、下面一根针,工作任务往下逐级递增,到了基层市场监管局、所就成了不可承受之重,执法人员只能疲于应付。凡此种种,导致基层市场监管执法领域积弊重重、亟待改革。   
     三、加强和改进基层市场监管综合执法的对策建议
      关于如何加强和改进基层市场监管综合执法,笔者认为,全系统上下需要着重做好以下八项工作:
      (一)明确顶层设计
      市场监管综合执法顶层制度设计,也就是市场监管综合执法的战略规划,应当以构建和维护全国统一市场为目标,以安全和公平为宗旨,以经济警察为使命,以谦抑和合理为原则,以中立被动为介入方式,以信息技术为手段,全力打造一支上下一致、集中统一的市场监管执法铁军。
      ( 二)完善法律法规
      1、以少而精为原则对现行实体法废改立。首先要坚决摒弃部门利益和集团利益,对现行市场监管实体法规开展大刀阔斧的废改立。比如将《产品质量法》、《工业产品生产许可证管理条例》和《认证认可条例》整合修订为《消费品安全法》,废止原国家质检总局规章《产品质量监督抽查管理办法》和原国家工商总局规章《流通领域商品质量监督管理办法》,把行政主导的产品质量监督抽查制度改变为各级消协组织的商品质量比较试验方式,执法线索主要来源于侵权损害事故或消费者投诉和行业协会举报,变主动干预式执法为被动介入式执法,集中精力办大案、要案和有影响力案件;其次要大幅缩减各类产品目录范围,比如特种设备目录、强制性认证产品目录、医疗器械目录、生产许可证目录等等,把有限的人力聚焦重点产品的监管,切实为基层减负;再次,改革一些明显不合理的现行制度,比如将缺陷消费品召回完全交由企业自主开展,并可由基层消协登记备案,使执法机构从海量的缺陷消费品召回工作中抽身;最后,要让实体法中的罚则更具可操作性。比如将《特种设备安全法》罚则中的没收设备改为责令拆除,将《产品质量法》中的没收产品改为监督销毁,以及在处罚种类中增加收缴类别。
      2、以强化实操性为原则修订现有程序法。一是要整合执法程序,包括举报投诉办理程序、行政处罚程序、案件审理程序、处罚裁量通则等;二是要参考借鉴《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》制定市场监管执法操作细则或操作规程,要详细具体可操作,比如现场检查如何操作,违法行为人拒绝开门或拒绝检查如何处理,查阅、复制如何操作,查封、扣押、登记保存如何操作,询问调查如何操作,调查人员拒不到场或拒不配合如何处理,没收产品的执行如何操作等等。三是要加赋行政强制权力。法谚有云,无救济则无权利。同理,无保障则无权力。执法须赋权,没有强有力的执法保障措施,我们的执法就会成为钝刀子。笔者认为,对市场监管部门即使无法赋予短时间(如8个小时)的人身强制权,至少应赋予对当事人的银行存款、股权、汽车、厂房等财产的查询、查封、冻结等强制权,向海关、税务等执法机关看齐,以保障执法顺利进行。
      (三)统一工作体制
     1、统一执法信息系统。要实现市场监管执法的统一高效,就必须要建设并完善全国统一的投诉举报处置系统、案件管理系统,并与商事登记系统等业务系统互联互通,以实现执法信息在全国范围内的共建共享。
     2、对接其他部门信息系统。要与公安部门的公民身份系统、税务部门、商务部门以及海关部门的业务信息系统搭建接口,以实现执法信息来源多样化、立体化,保障和促进市场监管执法。
     3、充分利用网络取证工具。“工欲善其事必先利其器”,存证云、可信时间戳等网络取证工具是互联网时代尤其是移动互联时代的执法利器,市场监管执法不但要加强对网络违法行为的查处,也要在执法领域熟练运用上述取证工具。
     (四)加强队伍建设
     1、明确队伍建设目标。笔者认为,未来市场监管执法越来越需要一专多能的复合型人才,例如在本专业之外的法学、心理学、社会学、网络技术等方面有一技之长的人才。各级市场监管部门要结合本地实际深入谋划执法人才战略,做好新进人员招录计划和在册人员培养规划。
     2、全面推行执法岗位职责描述。笔者认为,要在基层市场监管执法机构中全面推行岗位职责描述,其中,一线执法人员的基本工作职责应包括:收集报告案件线索;提取案件证据;调查案件事实;撰写调查报告等执法文书;听取并复核当事人陈述申辩;送达执法文书;执行处罚决定;公示处罚信息;办理案件协查;参与承办案件的听证和复议诉讼;录入案件信息管理系统;办理行刑衔接工作;承办其他事务。同时,要在基层市场监管执法队伍中建立主办负责制,一岗双责制,全面提升执法人员责任心。
     3、加强在职教育培训。市场竞争态势日新月异,执法人员录用后并不能一劳永逸,应该建立系统有效的在职教育培训体系。首先要明确执法人员应该普遍具备的技能,比如现场处置技巧,刑事侦查学,心理学,谈判技巧,互联网基本知识,外经外贸知识等等,并有计划、有步骤地邀请专家学者和办案能手对基层执法人员开展精准专业、有针对性的培训;其次各级市场监管执法机构都要有专人定期编辑典型案例或执法动态信息,及时传递分发给基层执法人员,用于指导执法实践与时俱进;最后要加强执法机构、执法人员的定期轮岗交流。
     4、全力推进执法力量下沉。要弱化直至取消地市一级执法队伍和力量,建立省直管县(市、区)的执法组织体制,将编制和人员配备向基层县市区和乡镇市场监管所倾斜,强化基层执法力量。
      (五)改进工作机制
      1、统一执法形象。统一执法着装、执法文书和执法装备,加强执法办案区规范化建设,全面引入视觉识别(VI)系统,做到从上到下、从东到西、从里到外统一规范。
      2、统一执法机制。打破地域分割,在市场监管综合执法队伍中建立省以下垂直(省直管县)、双重领导、以条为主的管理体制,实施重大案件专案组查办、跨区域案件协作查办,确保指挥畅通、上下联动,实现全国一盘棋的执法体制机制。
     3、充分利用信息技术。应用中国移动开发的集团彩云通信录或阿里巴巴集团开发的钉钉软件创建全省乃至全国性的执法人员通信录,建立覆盖全省乃至全国的执法交流微信群,构建上下一体的通信联络网。同时要开发市场监管法律查询手机APP供执法人员下载使用。
      (六)优化考评监督
      1、执法考评要以案件质量为核心。要摈弃以罚没款、案件数、复议诉讼败诉率来考核的旧有考评机制,重点考核案件质量,同时多角度导入评价指标,比如上级对交办案件办理结果的满意度,其他部门对移交案件办理成效的反馈,同级政府法制部门的案卷评查结果,等等。
      2、执法考评要以社会效益为导向。要引入社会调查机构等第三方机构对举报投诉群众、行业协会、地方商会开展关于市场监管执法的问卷调查,同时以及检察院民行监督部门等其他相关部门收集意见建议。要少提执法创新,多讲依法行政,少做负面评价,多做正向激励。
      3、强化执法监督。尝试建立执法监督员制度,邀请人大代表、政协委员和律师等成立市场监管执法监督队伍,构建全方位、多维度、立体式的执法监督体系。
      (七)厘清履职边界
      1、明确市场监管综合执法主要职责。要对现有的执法权力进行全面的梳理,以清单列举的方式对市场监管执法边界进行合理划定,把准失职渎职追责底线,降低履职风险,坚决避免基层市场监管执法干部流汗又流泪。
      2、要加强和纪委监委、检察院、政府法制部门等的联系沟通。要多与兄弟部门交流探讨市场监管执法工作,主动邀请公检法机关对市场监管执法疑难问题开展会商,邀请纪委监委对市场监管执法开展现场监督等等,要让市场监管执法公开透明、取信于民。
      (八)推动部门协同
      1、主动汇报对接,发挥协同效应。基层市场监管部门应主动向属地党委政府汇报重大案件或事项,加强和公检法、纪委监委以及其他工作部门的联系沟通和对接配合,在信息共享、线索交接、案件移送等方面通力合作,建立健全跨部门执法协作机制。
       2、做好行刑衔接,做到涉刑必移。要加强与公安司法机关的协调配合,准确把握市场监管部门管辖案件的行刑边界和刑事案件立案追诉标准,复杂疑难案件应做到公安司法机关同步介入、同步会商。
       3、配合强制执行,维护执法权威。要加强和法院执行部门的沟通协调,全力配合法院执行工作,必要时选派执法人员到法院执行部门跟班学习,把非诉行政处罚案件强制执行工作落到实处,做到应执尽执,坚决维护市场监管执法权威。
       加强和改进市场监管综合执法是一项浩大的系统工程,需要全体市场监管人上下一心、集思广益、协同配合、狠抓落实。为实现保障消费者人体健康和人身财产安全,维护公平竞争的市场秩序,构建全国统一大市场的历史使命,我们要以打铁还需自身硬的要求时刻勉励自己,将市场监管综合执法体制机制改革进行到底。
  联合原创作者及单位:刘鹏飞   浙江慈溪市市场监管局; 罗 锋   浙江.慈溪市质量技术监督检验检测服务中心
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